【風災後的反思】我們的城市有對抗災害的韌性嗎？

颱風「山竹」來襲，香港政府早幾天就如臨大敵，呼籲市民提早做好防風措拖，其緊張程度與以前颱風來襲前有過之而無不及。不過，當「山竹」登陸，大家慶幸安然渡過之際，真正的好戲卻在後頭 — — 都市滿目瘡痍、巴士火車停駛；政府卻不宣布停工，反而叫打工仔「互諒互讓」，難免令人覺得高官離地得過份，草菅人命。另一邊廂，不少網媒紛紛報導風暴後市民不惜體力自發走到社區善後，甚至動員數十人到路邊清理樹木、到海傍撿走垃圾，實在令人鼓舞。一場可怕的風暴，顯露了香港人的心理，亦揭示了政府的態度，還有硬件上的不足。

「天鴿」和「山竹」的破壞力好像癲覆了大家對颱風的想像 — — 「風暴潮」對大家來說可能是全新的詞語；人們的心態也從以前的「可以有多一日假」漸漸變成會擔心基至懼怕。我們必須承認的是，在氣候變化的環境下，這些風暴只會來得越來越頻密，而且一個比一個強。這次政府和社區花了很多功夫做預防和善後工作才叫作能勉強安然度過，可是在這個氣候趨勢之下，我們又可以確保自己的城市每一次都這麼幸運嗎？長遠而言，要妥善面對，必先要提升城市的韌性 (urban resilience)。

「韌性」一概念早在1980年代被應用在災害管理，指城市、社區或其他受害者經歷災害後的復原能力。和很多城市一樣，在香港自城市發展模式裏面，「可持續性」佔了重要一環，而在氣候變化，預期災害會更頻生的情形下，要維持城市的可持續性，除了設法減少排放，緩和氣候變遷之外，我們還要有足夠的力量從無可避免的災害損失中復原。

結構韌性

要防禦風災雨災，最能直接減少傷亡的一環當然是硬件的配備。基建、水利設施、建築規格等等都需要仔細規劃才可以有效地對坑和適應災害。在香港，我們有引以為傲的水利基建（例如近年建成的跑馬地蓄洪池等），令雨災帶來的損失減少。可是在《香港雨水排放整體計劃》中，雖然看得出政府花了很多資源做防洪工作，卻沒有提及假如發生災害後的應變。現在的基建可以抵得住200年一遇的水災，但當這些所謂「200年一遇」的水災即將變成十年一遇，甚至每年都發生的時候，我們總得找個方法與其共存。簡單來說，是不但要不被水淹，更要不怕水淹。

說回這次「山竹」 — — 其中令人最深刻的景象，必定是風暴潮帶來的氾濫。海旁大廈的窗戶被吹破、停車場被沒頂，這些事件都顯示香港的城市規劃和設計仍未準備好迎接未來將會越來越頻密的風暴潮。

外國有些例子巧妙地利用城市設計，提升城市的韌性。例如有些城市在海濱長廊採用「軟性堤防 (soft shore)」設計，例如將海岸建成不規則形狀，並用紅樹林等作緩衝。近年有些國家的先導計劃建設會浮起的海旁建築，在風暴潮甚至海平面上升的情況底下避免受影響。防洪方面，近年有不少利用公園作滯洪池 (retention lake) 的例子：將公園的某部分地面降低，平時開放作公共空間，有洪水的時候便搖身一變成為滯洪池。反觀香港，大部分海旁都是千篇一律的筆直設計；如果政府能為公共建築多動腦筋，考慮周全的話，便可以提升城市韌性。

網絡韌性

宏觀一點看，如果香港從規劃方面做好一點的話，也許可以增加復原能力，至少不會再看見交通癱瘓，「返唔到工」的慘況。今次風暴令陸路交通中斷，東鐵線停駛，使依賴鐵路通勤的新界市民被困孤島。香港一直奉行「鐵路為骨幹」政策，將城市沿著鐵路作線性發展，把鐵路捧成主要交通工具，甚至削減其他運輸模式的路線和班次。可是過分依賴單一的線路的禍害是，當一條綫發生事故，市民便沒有可替代的通勤路線，使整個社區癱瘓。今次就是因為東鐵線中斷，加上巴士停駛，北區市民根本沒有任何其他出九龍的選擇。

《鐵路發展策略2014》其中一個願景，是要提高交通網絡的「穩健性 (network robustness)」。「網絡穩健性」是一個對於達致「強韌城市 (resilient city)」一個很重要的概念：如災害導致某一條路徑中斷，市民可以從容不逼地利用其他替代路線，不影響日常運作；交通網絡越穩健，城市的復原能力便越強。《鐵路發展策略》提到的北環綫，正正就是要解決北區過份依賴東鐵綫的問題；可惜北環綫還未落成，北區便承受考驗。《鐵路發展策略》是一個提醒「城市韌性」的好開始，但其實香港還有很多地方，例如青馬大橋、海底隧道等危險的脆弱的樽頸位需要處理。

社區韌性

這次風暴過後，媒體紛紛報道不同地方都有居民自發清理街道。誠然，「社區自發」一詞對香港人來說可能比較陌生，但這次風暴應運而生的，百花齊放的社區力量，實在令人鼓舞。面對社區問題，不論是長期的，例如街市管理，或是短期的，比如今次風災帶來的混亂，不少香港人的心態是「自己都搞唔掂架啦」，向區議員投訴已經是仁至義盡的付出。這次居民自發清理街道，不但體現了社區力量的無限可能性和潛力，亦證明了團結的居民在城市中是很重要的資源。如果像一役「山竹」般，社區資源得以充分利用，自發的力量可以有效地令社區迅速復原，免卻公共資源。

強大的社區力量並不是必然的。居民的社會資本 (social capital) 和社區歸屬感都是重要條件。在現今欠缺人情味的社區裏，要凝聚社區，團結居民，建設力量需要很大的力氣，而且很難在短時間中做到；況且在現有的政府民政制度之下，社區關係很難主動地被營造。但是如果我們能正視社區凝聚力 (social cohesion) 嚴重不足的問題，或許長遠而言，我們仍能夠為塑造「強韌城市」找到答案。

政策韌性

萬事俱備只欠東風，無論硬件設施和社區力量有多強韌，政府面對問題的政策和取態仍然是最重要的一環。香港有完善的颱風警報系統，市民早以習慣按既定機制停課停工避風，可是風暴過後，市面被史無前例的大規模破壞，政府決策者顯然不知所措。面對交通癱瘓，政府不妥當的應對方式（或者是沒有應對）令市民怨聲載道，衍生的是各方批評政府以經濟為首，視人命如草芥的離地價值觀，更令人擔心面對更大危急情況時政府保護市民的能力。

在政策中提供彈性和完善性，以便迅速有效應變，就是所謂的「政策韌性」。然而在這個政權下，面對災害，香港有沒有這個能力？試想想，如果東江出現旱情，我們又有沒有能力確保供水？又或者廣東農田嚴重失收，我們又有沒有足夠資源自給自足？面對這些危機，不是擁有臨場應變能力就能解決問題，而是要從一早開始策略性地防患未然。然而我們可以看見的是，政府為了要建屋給無止境的新來港人士，不惜破壞郊野公園邊陲，令水塘集水區危在旦夕，倡議二十年的海水化淡廠亦遲遲未有時間表；農田任由發展商囤起，一些活躍的農地更強行被收回來建新市鎮。正當有些城市好好保護這些自然資源以防患未然時，香港的政府卻以確保人口增長和經濟發展為單一發展策略，倒行逆施地破壞資源。還是政權正在聰明地自毀長城，暴露自身的脆弱性 (vulnerability) ，目的為刻意增加對鄰區的依賴？這值得我們深深反思。

一個歷史性的風暴，吹起的並不只是樹葉和瓦礫，更揭示了香港面對災害的底牌，令我們儆醒和思考如何提高城市韌性，可持續地發展。

撰文：楊子雋