如何在人大八三一框架下實現真普選
膠事錄非總裁投稿，by Deryck Chan
（原文刊於劍橋大學學生刊物《橋望》2020年號，特此轉載以饗廣大讀者。）
2014年8月31日，人大常委訂立《八三一框架》，為香港民主進程「落閘」，直接引發「佔領中環」以及自此一直未能解決的香港政治矛盾。今日香港出現的「五大訴求」包括「全面落實真雙普選」，中國中央政府只冷淡回應必須遵照《八三一框架》實行普選。
在人大框架和真民主之間，是否必須二擇其一？本文會回顧1990年代的香港民主改革，並細閱《八三一框架》，從中揭示香港民主進程就算不拆除人大框架，其實法理上仍有轉機，關鍵只是當權者有沒有「依法治國」的胸襟。
彭定康「新九組」
1992年，彭定康上任香港總督，成為最後一位由英國政府委任的港督。他在翌年施政報告中提出選舉制度改革，包括功能組別「新九組」。當時中英兩國政府的共識是1995年立法局（香港立法會前身）選舉將會取消港督委任議席並將功能組別由21席增至30席，而彭定康希望加快香港民主化步伐，於是提出在這九個功能組別的劃分中盡量包攬香港各界市民，以提升立法局民主成份。
「新九組」的具體劃分如下：
- 漁農、礦產、能源及建造界
- 紡織及製衣界
- 製造界
- 進出口界
- 批發及零售界
- 酒店及飲食界
- 運輸及通訊界
- 金融、保險、地產及商業服務界
- 公共、社會及個人服務界
「新九組」令全香港所有在職人士都有功能組別投票權。彭定康的改革被中國政府認為是過於急進，結果中國政府在1997至98年另起「臨時立法會」，廢除彭督改革，港澳辦主任魯平更指斥彭定康是「千古罪人」。但無論如何，新九組都開闊了香港人對民主政制的想像空間。
如何定義「真普選」？
1995年的「新九組」開闊了香港人對政制的視野，讓本來代表既得經濟利益的功能組別都引入大量民主成份。但自主權移交以來，民主派輿論都以「廢除功能組別」為目標，而非微調功能組別。故此，本文需要定義何謂真普選，並由此評論現行的功能組別和選舉委員會制度為何不是民主制度，最後帶出可以如何改革。
香港輿論引用的「真普選」標準承襲自1966年聯合國《公民權利和政治權利國際公約》：
- 直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；
- 在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；
- 在一般的平等的條件下，參加本國公務。
自從香港在1988年開始引入部分民主選舉以來，香港公民有幸一直能透過區議會和立法會選舉有限度地參與公共事務。定期選舉、無記名投票、選舉人意志自由表達，這三個條件在香港的選舉中基本已實現，惟近年的參選人和當選人被褫奪資格事件是明顯例外。
香港的政治制度並非真普選，癥結在於「平等」這一概念。在香港的功能組別制度下，選民最少的功能組別只代表百多名選民，但地區直選平均每位議員代表十多萬選民，推選特首的選舉委員會甚至不設直選部分。再加上公司票的影響，一名富商在香港選舉制度中所控制的票值可以等同數萬位基層平民的總和。
換句話說，現行香港選舉制度中，立法會功能組別和特首選舉委員會的不民主，並非因為他們表面上代表產業而非人口的「功能」，而是因為不同產業、不同社會階層的公民在票值上嚴重失衡。故此，廢除功能組別、引入公民提名固然可以達致真普選，但並非達成真普選的必要步驟。改革功能組別和選委會的議席劃分，也可以達成「一人一票，票值均等」，也是真普選。
人大《八三一框架》究竟限制了甚麼？
上文詳談功能組別和選委會的票值失衡，原因是要帶出如何在人大《八三一框架》下尋找實現真普選的可能。相信不少讀者已經知道《八三一框架》的基本內容，例如特首提名委員會的組成必須參照選舉委員會、特首普選實踐前不對立法會作出改革，輿論一般理解成對民主進程落閘。但要尋找出路，就有必要詳讀《八三一框架》條文，並留意框架對甚麼事項不設限。
2014年8月31日，全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，俗稱《八三一框架》。當中關鍵條文如下：
- 「香港特別行政區行政長官選舉實行由普選產生的辦法時：須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。」
- 「提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。」
- 「行政長官普選的具體辦法依照法定程序通過修改《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》予以規定。」
- 「在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。」
由於《八三一框架》下每名候選人必須得到半數以上委員支持，造成「勝者全取」效應，而當時的選舉委員會產生辦法大幅度向親中派傾斜，時任梁振英政府亦未提出任何對選委具體產生方法的修訂方案，所以2016、17年的選舉制度的確是被落閘，無助達致真普選。
但我們要留意框架沒有設限的部分。框架所指的提委會產生辦法引用自基本法附件修訂案中的2012年選委會產生辦法，當中只指明選委會分成各佔300人的四大界別，分別是「工商、金融界」、「專業界」、「勞工、社會服務、宗教等界」、「立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表」。四大界別現時細分成38個「分組」，但這些分組的界線和選民資格其實是透過香港本地立例規範，並非難以變動。至於立法會如何邁向普選，《八三一框架》更是完全留白，任由讀者想像。
透過定期選區重劃，用功能組別實踐真普選
行文至此，普選改革方案呼之欲出。我們可以參照2016年香港中期人口普查數據，將香港所有在職人士分成選區，在不違背四大界別定義的前提下盡量使第一至第三界別人口相近，再將每個界別內的300席選委議席按人口比例分配到各行業。立法會的30席傳統功能組別議席亦可按人口比例重新分配至各行業。（表一、表二）
表一所提及的界別劃分和議席數量只是示例，不是一成不變的選區劃分，因為這個選舉改革方案的關鍵在於按人口重新分佈議席，或稱選區重劃。隨著人口和產業的變遷，每個界別的人口會隨之變動，選委席數和功能組別席數亦需要按人口變動。
具體選舉方法方面，筆者建議選委選舉和立法會功能組別選舉皆採納比例代表制，打破現時各個選委分組分別由泛民主派或親建制派壟斷的現象，讓選委會和立法會的議席分佈均能反映香港公民在政治光譜上的分佈。
明眼的讀者或者觀察到，以上兩表並未提及選舉委員會第四界別。這是因為第四界別包括全數立法會議員（70席）、區議員互選代表（117席）、各鄉議會主席（26席）、港區人大及政協（87席），當中區議員已經是民主產生，立法會改革在以上已經提及；其餘兩類只佔全體選委不足一成，而所代表的群體亦在香港特別行政區的憲政地位中有特殊意義，姑且暫不改動。
另外，以上人口普查數據只佔香港六成人口，並未包括非就業人口。香港的非就業人口可按分類如下處理：
- 未成年人士：不在選民名單之內；
- 全職學生：另立選區函括學生、按修讀專業編入相關選區、或全數撥入教育界；
- 家庭主婦：劃入「個人服務」行業或保留最近就業行業所屬選區；
- 退休人士、失業人士：保留最近就業的行業所屬選區。
至於如何登記各行各業的公民成為功能組別選民，則是彭督「新九組」的高妙之處。為了讓所有在職人士都有功能組別投票權，彭定康政府直接按每位合資格選民在1991年香港人口普查中填報的職業，將所有未有功能組別投票權的合資格選民自動編配入「新九組」，毋須另外登記。本文提出的選舉改革可以採用類似模式，透過人口普查來將選民分配到各行業選區。
筆者是一名香港功能組別選民，因為在劍橋大學工程系執教本科課程，以此身份登記了相關香港專業資格，取得功能組別投票權。筆者在香港休假期間出席該專業學會的活動時，學會執委也不諱言，功能組別的影響是學會出現了大量只交會費，不參與學會事務的行家，其實對學會和行業發展未必是好事。香港選委會和立法會功能組別當中以個人票為主的界別大多選出支持廢除功能組別的民主派議員，並非無因。
若果遏止種票是重要考量，可以考慮每位選民只能在首次登記做選民時自由填報行業，更改選區時則需出示專業資格或就業證明，防止選民為種票而在不同行業之間無理彈出彈入。其實在香港的經濟結構中，搬家比轉行容易，以行業劃分選區比以居住地區劃分選區更能反映香港的人口特徵和達致穏定的選區劃分。
選舉改革的底線是，每個行業界別的議席數量都要隨著各界別的登記選民數目而定期變動，所以無論個別公民如何選擇填報自己的行業，每一位選民的票值都能保持大致均等。
最後，選舉制度改革期間，如何顧全宗主國和政府面子，「循序漸進」，釋除既得利益者的疑慮？其實只要有普選時間表，政制改革不需一步登天。專業議政、香港2020等溫和民主派政團都曾經提出先逐步擴闊功能組別選民基礎，然後將相關行業的功能組別合併，作為邁向普選的踏腳石。本文所提的改革方案可以依循相同方式（見表三），在開始改革的第一屆選舉先保留現有功能組別定義但在所有以公司票為主的界別引入持牌從業員個人票；第二屆再合併相關行業，減少工會商會所佔席數，並開放所有從業員參與功能組別；第三屆再調整議席數量反映行業人口。這樣，選舉制度就不會在一屆之間翻天巨變，可以兼顧既得政治利益者的顧慮。
結語
香港人已有數十年參與各級選舉的經驗，公民社會已經成熟，民主改革能夠一蹴而就固然最好。但若不能一步登天，需要顧及宗主國面子而「循序漸進」，亦無不可，關鍵是當權者需要推出實際改革、普選時間表，建立互信。
本文透過回顧1995年「新九組」改革，再細閱2014年《八三一框架》內容，帶領讀者從票值差距的角度理解香港現行選舉制度和真普選的距離。本文並論證了只要政改方案能容納定期選區重劃，香港政府可以在不違背《八三一框架》的前提下讓每位香港公民都能以均等的票值參與選舉委員會和立法會功能組別選舉，達成真普選的目的。
至於當權者能否由「以法治國」昇華至「依法治國」，有沒有胸襟在現行法令的框架裡容納更多民主成份，向大眾分享權力，則不是學術討論所能斷定的範圍了。
作者簡介
劍橋大學博士生、英國港人選民力量 (D4HK Electoral Action Group) 成員、Cambridge Stands With Hong Kong 成員、 寰雨膠事錄編輯部行走。