克強決戰灰犀牛

又到了中國年度經濟成績表揭曉的時候。

3月5日中國人大會議上，國務院總理李克強發表政府工作報告，公布2018年國內生產總值(GDP)增長率為6.6%，低於2016年的6.7%、2017年的6.8%，創下自1990年來的新低；2019年度預期目標，則由去年的6.5%下修為6–6.5%。

相較事前中國官方預期，所謂「保持在合理區間」的GDP增長，按美國智庫在1月公開的評估，僅得4.1%，主要受美中貿易衝突、國際進口需求放緩及國內經濟改革滯礙影響，經濟下行趨勢無可避免。

有趣的是，近日一批學者在華府智庫布魯金斯研究所(Brookings Institution)發表聯名報告，參照2008–16年間的名義國內生產總值(Nominal GDP)成長率每年約被虛報多1.7%，得出2016年實質經濟規模應比官方數據低12%，同期GDP增長浮報則約2%，證明中國歷年經濟數據的不可靠。

究其原因，在於中共自毛澤東時代計劃經濟伊始，奠定透過提過GDP評估地方幹部表現之慣例，舉國為提升經濟績效，形成下游虛報、上流捏造的惡習。報告亦指出，中國真正經濟放緩程度，遠比官方宣稱來得嚴重。所謂的「灰犀牛」，在內憂外患底下無所遁形。

荒年增債，事倍功半

報告內容提出的改善方案，可謂了無新意：延續2017承諾「減稅降費」目標，為中國企業減稅，以及減少社保繳費負擔。不過今次增至將近20,000億，減稅規模被稱為史上最大手筆。

但就在宣布減稅同時，中國決定擴大政府債務。地方政府可增發總額高達21,500億的專項債券(上年為13,500億)，應對「灰犀牛」之一的地方鉅額債務風險。 財政部長劉昆稱2018年的減稅降費規模達13,000億，今年再把幅度提高約53.8%；增發地方專項債券，則比去年增加大概8,000億元，增長約59.3%。換言之，一邊減稅一邊擴張公共財政，政府增債比例較減稅為多。

地方專項債券，顧名思義是「專款專用」，主要支持建設基礎設施(鐵路、公路、機場等，合稱「鐵公雞」)，名義上並非用作擴編政府機構。然而李克強提到「合理擴大使用範圍」，意味更多類型的工程項目將納入專項之內。 舉例說，地方政府要拼政績，修築更多高速公路，那麼高速公路管理局、交通局等政府部門工作自然負擔加重，紛紛要求擴編增加人手。本已架床疊屋的官僚機構變得更加臃腫，地方財政負擔百上加斤，結局可想而知。

隨著中國經濟增速回落，中共政府逐漸陷入財政匱乏的處境。財政收入雖有按年增加，但財政匱乏不僅止於收入削弱，而是收入與開支需求之間出現難以填補的巨大落差，演變成財政枯竭狀態。

推動經濟增長，是公共財政設計目的之一。就目前情況而言，社會債務存量鉅大(包括地方債、信用債)，就連地方政府也要過「緊日子」，經濟不景的陰霾強烈抑制民間的消費和投資信心。然而政府明知債臺高築，仍堅持舉債興辦基建，對振興經濟的作用難免遞減，談不上積極有為。 以企業為例，營運要務是維持一定現金流以供周轉，多餘的錢基本上是優先償還債務，故欠缺擴充投資的進取意願。即使地方政府修築再多的「鐵公雞」，新建多少開發區，道路交通、通訊網絡設施通通準備就緒，企業都不會有閒錢進駐發展，導致投資基建項目成本效益低落。

投資回報遠遜預期，如何是好？正所謂「兵來將擋，水來土掩」，既然地方政府無法在發債期限內刺激經濟，惟有拼命增加社會財富填充財政以還債，或者發行置換債券延長大限。於是乎陷入持續發新債還舊債的死循環，赤字的雪球愈滾愈大，財政包袱日益繁重。

正路的解決之法，是由中央到地方、從國企至市場的持續去槓桿(Deleveraging)，把整體債務下降至健康水平。但從工作報告觀之，增債方向徹底背道而馳。

萬稅萬稅慢慢碎

讓我們稍作回顧，財政部報告的數字值得留意：2018年公共預算收入增長6.2%，包括中央和地方兩級政府在內。奇怪的是，說好了的減稅降費呢？ 公共預算收入以稅收為主，另外包括一些來源，諸如行政收費、罰沒收入、政府借錢予外國獲得利息，尚包括國有企業上繳利潤等。賣地收入，因為屬於基金收入，故不在此列。

2017年，全國公共預算收入比2016年增長7.4%，回落程度與GDP下滑吻合，經濟總量增速回落，稅制未有重大變更，財政收入增長率自然會按比例下跌。問題是，去年不是一番政策措施生效，大幅度減稅降費嗎？公共預算收入不減反增，想來也不合理罷。

可能的答案，也許在「加強徵管」四字。在減稅之前，企業本身已然稅負沉重，試圖尋覓灰色地帶減少交稅，有的稍微打擦邊球，有人則越界像「陰陽合同」隱瞞收益之類。稅務部門也深悉稅率之高，企業若照章納稅等同自殺，查核其間也就「隻眼開隻眼閉」。

如今政府抱持「便宜不能兩頭賺」的態度，既然稅負已經減輕，那麼往後就不能再有各種設法逃稅之事。於是，就發生上年中國娛樂影視圈的大舉查稅，以往遺漏徵稅的漏網之魚一律得網羅進去。

中央帶頭承諾為企業減稅降費，那邊廂卻堵塞所謂執法漏洞，減輕負擔的作用就在矛盾的政策指令中互相抵銷。限縮灰色地帶、加強徵管之後，被追繳稅款及新開徵的收費規定，恐怕比減收稅項來得多。一加一減後，企業最終還是吃虧。

減稅真相？騙徒手法層出不窮

中共除了減稅與增債、徵管並行以外，事實上還準備開徵新稅。

去年將暫行條例(始自1987年)正式立法、今年9月實施的《耕地佔用稅法》，中國社科院研究員楊志勇的評論指，將來的耕地佔用稅未來可融入房地產稅合併徵收。無巧不成話，傳聞中的房地產稅法，也由栗戰書發表的工作報告公布將於本年內面世。

耕地佔用稅，大體上是除了政府批准的工程以外，以耕地面積為標準，對佔用耕地修建房屋者課稅，理據為保證耕地資源。有別於每年繳納的財產持有稅，耕地佔用稅是一次過徵收。在中國，農民承包耕地，法律上耕地由集體所有，所以在耕地上建屋若超出宅基地範圍，就被納入徵稅對象。

之所以將這項行政條例法律化，並非純粹的行禮如儀。按習近平「依法治國」的管治慣性，通常是當局要強制推行政策措施之前，先完成立法程序，以貫徹法律的名義減少阻礙。這意味著今後政府會嚴厲執法，杜絕通融酌情，掃蕩灰色地帶。

《自由亞洲電臺》報道稱，湖北有鄉政府正在丈量各家的宅基地，似乎在摸底調查農戶財產，為今年實行的耕地佔用稅做準備。農村基層政府人員展開稅基清查，隱然有上述「加強徵管」，追討遺漏徵稅的味道。

打收入不多的貧下中農主意，可見中共在經濟荒年的飢不擇食，似乎亦看不到法國民眾因為燃油稅發起「黃背心運動」(Yellow Vest Movement)的政治教訓；房地產稅在風高浪急之際向本已脆弱的房地產開刀，不僅影響樓價與租金，經濟狀況恐怕也會雪上加霜。

「黃宗羲定律」重演

另一問題是「黃宗羲定律」 — 由清華大學歷史學院教授秦暉研究中國古代經濟史歸納得出的概念。明末清初大儒黃宗羲在《明夷待訪錄．田制三》嘗言：「斯民之苦暴稅久矣，有積累莫返之害」。歷朝歷代為農民減收的稅經由合併稅制後，總會以各種形式重新出現，官員又會把負擔加諸農民身上，而且愈發繁重。

這種情況並非中國獨有，且引用王岐山推薦的《舊制度與大革命》中，托克維(Alexis de Tocqueville)講的一則故事。

大革命之前的法國，其時尚有徭役制度(Corvée)，就是徵召農民無償為政府工作，從事諸如軍事後勤、修建公共設施。農民生活本來艱苦，還要服徭役耽誤耕作時間，可謂百上加斤。 18世紀中葉，法國的橋樑與道路部於是構思一項新政策：成立中央修路基金，推行各省。農民可以每年支付一筆錢代替徭役，徵集的金錢則用以僱工人修路。

可是，計畫最終無法實行，原因是無法阻止政府無形的手虧空國庫，貪污挪用，結果農民不僅要支付修路費，還得同時服徭役，負擔不減反增。

此情此景放諸今天，試設想以下情況：

官員對企業家說：國家給你減稅，你要回報國家呢。不如你多僱員工，擴充公司規模，幫助解決本地就業問題罷。

按照中國國情，地方政府確實有任務攤派，企業負擔減省多少錢，就得僱用多少人，成本結果沒有減少。數年後，稅務優惠政策取消，之前新增招聘的人員卻不可輕易解僱，不然官員就會為你安上破壞社會安定團結、增加社會失業率的罪名。於是，老闆們就相當於交了兩份錢。

又或者，官員對企業家說：國家給你減稅，你要回報國家呢。上年中央經濟工作會議提出積極推進混合所有制改革，不如你出錢入股國企，當個沒有表決權的股東，或者拿你公司的股票與國企股換股好了。

幾年以後，減稅政策取消，你也相當於交了兩份錢，既當了虧損國企的冤大頭股東，甚至你擁有的民營企業也被國企侵吞，稅又漲回去了。 以上現象，總結起來就是「黃宗羲定律」，問題從來出自制度，而非政策。定律之所以持之有恆，因為政府權力過盛，可任意向企業發號施令，臣民無法違背長官意志。古今有異之處，不過是昔日的農民變成今天的企業家。

治本之道，必然是大刀闊斧的體制改革，但利益集團盤根錯節，實行困難；但求治標，就算不從名義上削弱政府職能，至少可以縮減政府規模，為政府瘦身。不過無論治標治本，在中共治下一律祇會擴編維穩，要無形之手不作干預，無異緣木求魚。