財爺脫下戴了15年的金剛圈 — — 20%預算上限的來源 人口老化增加開支無得避

財政司長公布2019/20年度財政預算案，就像雜誌每逢秋冬要做轉季護膚專題、聖誕要做聖誕禮品專題，多年不變，千篇一律，悶出鳥來。今年的新意是：一、赤字預算；二、大灣區；三、200億元買社福舖位。幾年前去過一個學術會議，會內學者說「現在都沒有香港政治了，都是中國政治，不讀中國政治難以理解香港政治」。全港市民熱烈慶祝大灣區殺到來，快沒有香港預算案了，都是大灣區預算案，錢都用在大灣區，光談香港的預算太微不足道了。不過民生無小事，香港以財政儲備計富可敵國，千金未散盡前還是可以講兩句。

雖然「理財新哲學」口號猶在，但坊間對財政司長的批評，都是無新猷、無哲學，每每運用酌情（discretion）。早年因印花稅急升得到的額外收入「從天而降」（windfall），怎樣處理，沒有一個有原則的說法；香港每年派糖多少，沒有準則，財爺喜歡就派。保留做財爺最大自主性，就是一貫「哲學」。就財政紀律而言，陳茂波在2017年就任時已經說不用把公共開支緊鎖在GDP（本地生產總值）20%內，《基本法》第107條「不是每年收支的緊箍咒，而是存在一些彈性」。

這個金剛圈到底從何而來？以預算案發言計，第一個講的，原來是2002年的梁錦松，2003年又講，2006年到唐英年上場又講，2008年到曾俊華多講一次，直到2012年再提。當年梁錦松提出，是因為特區政府遇上金融風暴、樓市大跌及SARS，經濟衰退致財政緊絀，1998至2004年公共開支佔GDP都超過了20%，但未到21%。可是，即使多年來沒有特別說明，各財政司長還是約定俗成跟住用，自願戴上金剛圈。周星馳在《西遊記大結局之仙履奇緣》裏戴上金剛圈前的經典對白是：「如果非要在這份愛加上一個期限，我希望是，一萬年。」歷屆財政司長，一共戴了15年。

翻查數字，2004年後，只有兩年數字超過20%。2013/14年度數字達21.4%（註1），然後回落；2018/19年度修訂預算為20.2%。今年倘經濟增長有3%，而預測的公共開支不變，可達GDP的22.1%。不過開支數字可以大上大落得緊要，有時部門做不來，錢就不用先批過去，所以要再過一年才知道實際佔多少。

可以預計，人口老化會使開支百分比上升。東亞幾個已發展地區福利開支較西方國家低，很多學者指出其發展型經濟模式固然是一個原因，但新加坡國立大學公共政策教授M. Ramesh同時提出，20年前東亞經濟體人口較年輕，人口老化使福利開支跟隨上升。所指的上升並非說這些國家會變成福利國家，但人口老化壓力將漸與西方睇齊。

於是乎，即使政府沒有額外增加福利，沿用已有的福利制度，當社會有更多高齡人士，老弱傷殘，自然會有更多人墮入福利網。若強行將上限定於GDP 20%，其實是一種倒退。

註1：以財政年度計是21.1%

（本文已於 2019年3月12日《明報》發表，上文為節錄）